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    光伏扶貧:中國智慧惠及扶貧事業

    2018年09月21日 8:23 1899次瀏覽 來源:   分類: 光伏   作者:

    導讀:   國家發展改革委價格司靈壽縣掛職干部趙心澤:光伏扶貧已經成為全國許多貧困縣脫貧摘帽的最主要方式之一,也為世界減貧事業貢獻了中國智慧、中國方案。

     

    光伏扶貧是在貧困地區因地制宜建設光伏電站,將發電收益由貧困人口分享,提供20年以上幫扶的一種精準扶貧模式。習近平總書記指出,“光伏發電扶貧既扶了貧,又發展了新能源,要加大支持力度。”李克強總理也曾批示,“光伏發電是扶貧的有效舉措”。

    光伏扶貧政策主要由國務院扶貧辦、國家發展改革委、財政部、國家能源局等部門制定并推行。國家對光伏扶貧配套了有力的補貼政策,備受地方推崇。自2014年啟動試點至2017年底,全國25個省份、940個縣開展了光伏扶貧建設,建成規模1011萬千瓦、惠及3萬個貧困村、165萬戶貧困戶,2018年預計新增裝機500萬千瓦。光伏扶貧已經成為全國許多貧困縣脫貧摘帽的最主要方式之一,也為世界減貧事業貢獻了中國智慧、中國方案。

    河北省靈壽縣下轄1個經濟開發區、6鎮9鄉、279個行政村(89個貧困村),總面積1069平方公里,總人口35萬。2017年,該縣實現生產總值100億元,財政收入6億元,城鎮居民人均收入27025元,農村居民人均收入6904元。截至目前,靈壽縣共有貧困人口2750戶,6592人,計劃今年實現“脫貧摘帽”。

    光伏扶貧具有綜合優勢

    為了扶貧,靈壽縣共推進了四種光伏扶貧模式。其中,集中式電站規模最大,是利用荒山荒坡建設的容量10兆瓦以上規模的大型電站,2017年建設了1個集中式電站,覆蓋貧困戶1000戶;村級光伏電站規模居中,是利用村集體土地建設的容量100千瓦~300千瓦的小型電站,2017年,共有8個村級電站,覆蓋貧困戶392戶;戶用光伏規模最小,是利用貧困戶屋頂或院落空地建設的容量3千瓦~5千瓦的發電系統,2017年,若干戶用光伏覆蓋貧困戶1139戶;光伏大棚電站是在普通蔬菜大棚的頂部安裝太陽能電池板,將太陽輻射分為植物需要的光能和太陽能發電的光能,既滿足了植物生長的需要,又實現了光電轉換,一棚兩用,預計覆蓋貧困戶1168戶。

    從調研情況看,光伏扶貧相較其他扶貧方式具有以下優勢:一是見效快。種養業經濟產出期為1~3年,光伏扶貧項目建設周期約1~3個月。二是穩定性高。種養業受自然條件、市場供需等影響大,收益不固定。而光伏扶貧項目享受較高政策補貼,全年收益穩定。三是貧困戶投入少。傳統種養業扶貧對技術和市場要求較高且需青壯勞力種植,光伏扶貧只要有符合要求的閑置屋頂、空地即可,項目安裝、運維由政府和企業負責。四是輻射人口多,可以整村推進。五是綜合效益好,可與農業互補發展,實現土地資源的再利用。

    光伏扶貧項目電價由兩部分組成:燃煤電廠標桿電價部分和超出燃煤電廠標桿電價補貼部分。項目建成后,電網企業即可發放燃煤電廠標桿電價部分,待項目列入國家可再生能源發電目錄后,再由電網企業代為撥付補貼部分。為加大扶貧工作力度,國家和河北省對光伏扶貧項目制定了較高電價和補貼:河北省燃煤標桿上網電價為每千瓦時0.35元;分散式戶用光伏上網電價為0.97元,其中國家補貼0.42元,河北省補貼0.2元。集中式扶貧電站和村級扶貧電站上網電價為1.05元,其中國家補貼0.5元,河北省補貼0.2元。

    我們對三種光伏發電模式進行經濟收益測算。按典型條件:設備6500元/千瓦、經營期20年、資本金比例100%、增值稅稅率17%、年發電小時數1300小時測算,戶用光伏資本金收益率為1.5%,村級電站為6.6%,集中式電站為11.9%,由此可見,集中式電站收益率最高,村級電站收益率居中,戶用光伏項目收益率最低。光伏發電項目因規模效應而產生更大收益。

    對標桿上網電價下調過程進行敏感性分析發現,以村級電站為例,電價在每千瓦時0.75元、0.85元、0.98元的情況下,項目收益率分別為-8.7%、0.4%、6.6%。由此可見,資本金收益率對電價調整十分敏感。目前電站盈利主要是因為享受了政府補貼政策。如果將來電價下調,只有通過壓縮設備組件等建設成本,才能維持一定的盈利水平。

    光伏扶貧具有多元成效

    調研發現,光伏扶貧具有四方面成效:

    一是帶領人民脫貧致富,增強村集體經濟實力。集中式電站、村級電站為貧困戶每年每戶增收3000元,其中村級電站還為村集體每年增收2萬元。戶用光伏項目前10年的收益由貧困戶與投資企業分配,10年后全部歸貧困戶。2017年靈壽縣村級電站覆蓋8個貧困村、392戶,脫貧人口占光伏扶貧計劃脫貧人口的20.7%。預計2018年投產的集中式電站將帶動全縣2168戶貧困人口增收,實現全縣無勞動能力貧困戶全覆蓋,且對易地扶貧搬遷分散安置貧困戶全覆蓋。

    二是百姓歡迎,增加人民幸福感、獲得感。我們調研的一個貧困戶有3口人,其中2位老人每人每月養老金90元,水庫移民補償金50元,家庭月收入330元。通過村級電站每月收入250元,戶用光伏每月收入252元,光伏扶貧實現增收152%。老人感嘆道:“光伏扶貧使我們提高了收入,改善了生活,扶貧效果看得見,摸得著。”

    三是保障能源供應,促進新能源與農業產業融合發展。結合特色產業,靈壽縣計劃采用“光伏+農業”模式,在光伏大棚下種植“光伏紅薯”、“光伏蘑菇”,實現土地增值利用與光伏發展、農業生產雙豐收。

    四是部分項目帶動了當地就業。塔上鎮集中式光伏項目雇傭本地勞動力安裝光伏組件,一次性雇傭二三十人安裝,日工每人每天100元,為當地勞動力提供了一定就業機會。

    光伏扶貧仍然面臨挑戰

    調研發現,光伏扶貧取得了很好的扶貧成效,較好滿足了人民日益增長的能源需求,然而仍面臨著問題與挑戰,主要集中在資金、人才、機制、質量等方面。挑戰主要包括8個方面:

    一是部分地方擴大扶貧對象無序建設,光伏補貼拖欠較久,項目存在資金壓力。由于光伏扶貧沒有明確禁止在非建檔立卡貧困村建設,有的地方出于快速脫貧考慮,擴大扶貧對象,對脫貧任務存在不切實際的“大干快上”、“一光了之”現象。由于有的地方缺乏其他有優勢的產業,對光伏扶貧項目的依賴程度很高,產生了“既然國家有政策,不用白不用”的思想。光伏扶貧項目超預期快速發展,導致我國存在上千億元補貼資金缺口,集中式電站補貼拖欠時間可達2~3年。由于補貼拖欠,部分地方政府出現了拆借其他款項臨時撥付光伏項目資金的情況。

    二是造血功能缺失,存在尋租風險。扶貧的本質是“扶人”和扶志。產業扶貧政策設計的初衷在于通過以村為單位的規模化生產使貧困家庭受益,從而達到扶貧的造血功能。地方單一依靠光伏扶貧項目脫貧,未能與其他扶貧政策齊頭并進,“養”了一批懶人。有的村民理直氣壯爭當貧困戶,要扶貧支持。有的地方光伏扶貧項目還存在尋租腐敗風險。光伏入股企業是與村干部有利益連帶關系的企業,期滿后資金走向及年度分紅存在違規流失風險。

    三是電站投資非技術成本高。我國光伏電站除必須的設備等技術成本外,存在貸款利率、棄光率、土地費用、稅收等非技術成本,占比約50%,在國際上處于較高水平,其中土地費用偏高。我們調研的協鑫公司光伏項目的成本拆分表,在2.2億元的成本費用中,土地費用為1571萬元,占到7.1%,居成本費用第二位。而國際上很多國家光伏電站土地成本幾乎為零。2018年光伏扶貧項目的增值稅為16%,地方政府和村民反映,作為扶貧產業,稅負較重。

    四是村級電站設備質量欠佳,后期運維不善。光伏扶貧之所以具有收益穩定的特點,關鍵是電站發電小時數達到1200小時以上,理論壽命長達15年。但從調研情況看,光伏扶貧電站建設良莠不齊。由于規模小的光伏扶貧項目大企業參與度低,主要由小企業建設,存在劣質產品低價中標現象。一份報告顯示,“國內建成三年以上的光伏電站,很多已經出現質量問題,有些電站的設備衰減率高達68%。”村級電站裝機較小、用戶分散、位置較遠,運維成本大幅增加。建設光伏電站的企業更關注獲取工程建設費用的“一棒槌”收益,后期運維較弱。我們調研的新莊村村級電站,光伏組件塵土厚重,缺乏維護,嚴重影響發電量。靈壽縣8個村級電站2017年下半年發電小時數在300~600小時之間,與三類資源區每半年的等效發電小時數600~700小時存在差距,影響電站的經濟效益。

    五是幫扶的人均收益懸殊。靈壽縣戶用光伏每兆瓦幫扶217戶,村級電站幫扶200戶,集中式電站幫扶33戶,幫扶密度差距大。戶用光伏是按人口分配收益的,而村級電站按戶分配收益,村級電站2人戶人均年收益1500元,6人戶人均年收益500元,相差3倍。部分村民較為不滿,甚至有的村民去公安局要求辦理戶口分家,以獲得更高的人均收益。

    六是貧困戶申報程序繁瑣且不盡合理。光伏扶貧受益貧困戶認定流程與貧困戶審定流程完全一樣,冗長繁復,耗時數月,且未能反映貧困戶信息動態變化。有的項目存在申報時與審批后的偏差,由于涉及扶貧對象變化,曾經引發不穩定事件。

    七是電站選址約束與亂象并存。光伏扶貧存在選址約束,靈壽縣2016年32個村申報村級電站,僅8個符合用地資格。由于自然條件不同,各地選址條件差異大,周邊建筑物、山體、樹木遮光的地段,采光時間較短,影響發電效果。不同農戶之間月發電量可相差50千瓦時,村民存在心理落差。

    八是部分項目存在棄光及并網問題。一些貧困縣電網容量與扶貧電站發電量不匹配,新增光伏電量超過電網最高消納能力。有的光伏項目由供電局遠距離架線并網,降低了電力系統效率。

    綜合施策推動光伏扶貧

    光伏扶貧作為一項產業扶貧政策,光伏電站主要依靠補貼才能獲得較好收益,不能獨立盈利和扶貧。那么怎樣才能保證電站質量和效益,用最少的錢辦最多最好的事,實現精準扶貧和造血效果,并且與其他產業發展和扶貧政策有機結合起來?

    今年4月出臺的《光伏扶貧電站管理辦法》規定,光伏扶貧電站由政府全額投資,按照村級電站方式建設,實行全生命周期嚴格管理,全部收益用于扶貧。同時規定,光伏扶貧電站由各地政府籌措資金建設,不得負債。

    下一步,建議綜合施策,從5個方面發力,推動光伏扶貧高質量可持續發展,助推鄉村振興戰略實施,滿足人民日益增長的美好生活需要。

    一是加強增量規模控制,優化補貼支付渠道。隨著光伏行業技術進步和成本下降,普通光伏電站電價補貼標準已開始下調。建議綜合研判財力條件、脫貧任務、電網消納能力等,強化增量規模控制,防止地方因“補貼沖動”一哄而上;嚴格把扶貧對象限定為建檔立卡貧困村的建檔立卡貧困戶,確保有限資金用在“刀刃上”。此外要優化補貼支付渠道,簡化補貼流程,縮短補貼支付周期;拓寬補貼來源,通過發行債券或設立專項發展基金,先行墊付補貼缺口;優化補貼支付方式,鼓勵貧困戶安裝電商客戶端等方式,方便補貼結算與統計。

    二是明確縣級政府籌資責任,放寬選址限制,降低非技術成本。建議引導各地建立“光伏扶貧是產業扶貧的一種方式,但不是唯一方式”的理念,夯實縣級政府籌資責任,有序推進光伏扶貧項目實施,防止通過大規模舉債建設形成債務負擔,防止以扶貧為初衷的公益項目轉變為企業盈利項目。地方可酌情放寬光伏扶貧用地要求,整合閑置土地,適當納入未利用土地,促進光伏扶貧在更大范圍推廣。建議細化光伏扶貧土地稅費收取標準,對于實際無價值的土地,減免土地稅費。為有效應對光伏補貼退坡,可考慮增加光伏扶貧增值稅可抵扣項目,保證貧困戶如期脫貧。

    三是加強項目運維管理,提高電站發電收益。具體來說,要落實項目全周期管理。健全項目招標管理辦法,嚴把設計、采購、建設、運維等環節,打造精品光伏扶貧項目,確保項目經濟效益。對已并網運行的電站,組織全面檢查,消除安全隱患;明確企業運維責任,約定經濟懲罰措施。借鑒日本光伏市場認證檢測要求,由第三方機構參與評估,或者參考光伏“領跑者”計劃實施辦法對項目企業資格嚴格把關;加強光伏扶貧培訓,提高地方政府專業知識和技術水平。可以考慮成立由政府部門主導、具有扶貧性質的公司,對項目資金嚴格管理;通過購買光伏電站運維公益崗位、小微獎勵等方式,促使貧困人口通過勞動增收,優先吸納貧困人員就業,建立光伏電站運維隊伍;提升管理信息化水平。搭建光伏電站遠程管理平臺,實現實時監控、及時清洗、智能維護,提高電站運行效率,控制污染物排放;建立光伏保險機制。購買包括發電量、項目質量及發電收益等在內的光伏保險,促進光伏項目規范化、高質量發展。

    四是簡化項目申報程序,優化收益分配方式。項目申報階段只確定貧困戶數,項目確定后再按程序確定收益分配對象。建議將村級電站收益由按戶分配改為按人分配,對深度貧困地區和弱勞動能力貧困人口適當傾斜。可以考慮增加存量集中式電站的扶貧覆蓋密度,實現收益公平分配。

    五是推廣農光互補模式,提高項目多重收益。建議結合村集體經濟發展前景,在光伏大棚下種植農作物,因地制宜推廣農光互補、林光互補、藥光互補的“光伏+”模式,盡可能使多種扶貧和產業發展政策齊頭并進,為農戶增加雙向收入,帶動當地就業,實現“造血式”扶貧效果。

    (作者單位:國家發展改革委價格司)

    責任編輯:周大偉

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